Павел Завальный, председатель Комитета Государственной Думы по энергетике: проблемы теплоснабжения имеют глубокие исторические корни, на сегодня основные причины связаны с нехваткой возможностей региональных и, особенно, муниципальных бюджетов по финансированию модернизации теплосетей и недостаточной эффективностью муниципального управления в данной сфере.
Череда коммунальных аварий на теплосетях, испортивших новогодние праздники десяткам тысяч россиян и создавших серьезную опасность для их здоровья и даже жизни, вновь привлекла внимание к ситуации в сфере теплоснабжения.
Комитет Государственной Думы по энергетике держит вопросы совершенствования законодательства теплоснабжения в фокусе внимания и регулярно рассматривает вопросы повышения его надежности.
Система теплоснабжения России состоит из 50 тыс. локальных систем теплоснабжения и 18 тыс. обслуживающих предприятий, протяженность тепловых сетей составляет 167 тыс. километров.
По информации Росстата, общий износ тепловых сетей составляет более 60%, более 30 % (50 тыс. километров из 167 тыс. километров) тепловых сетей нуждаются в замене. Ветшание теплосетевой инфраструктуры неизбежно приводит к росту аварийности, при этом основное число аварий в системе централизованного теплоснабжения (до 80 %) происходит именно на тепловых сетях, причем сыплется “последняя миля” – котельные, квартальные тепловые сети, относящиеся к зоне ответственности местного самоуправления.
Проблемы теплоснабжения во многом имеют глубокие исторические корни, на сегодня основные причины связаны с нехваткой возможностей региональных и, особенно, муниципальных бюджетов по финансированию модернизации теплосетей и недостаточной эффективностью муниципального управления в данной сфере. Нет даже единого стандарта по составлению схем теплоснабжения, оценки их готовности к прохождению ОЗП, нет и единого центра ответственности.
В середине декабря 2023 года в ГосДуму был внесен правительственный законопроект “О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении”, направленный на наведение порядка в сфере теплоснабжения, обеспечение готовности к отопительному периоду муниципальных образований, теплоснабжающих и теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии.
Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ “О теплоснабжении” в части:
– закрепления полномочия по установлению критериев надежности теплоснабжения потребителей за Правительством Российской Федерации;
– уточнения полномочия органов местного самоуправления в части обеспечения готовности к отопительному периоду и проведения оценки готовности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии к отопительному периоду;
– установления обязанности быть готовыми к отопительному периоду для муниципальных образований, теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых подключены (технологически присоединены) к системе теплоснабжения;
– уточнения содержания правил обеспечения готовности к отопительному периоду и порядка проведения оценки обеспечения готовности к отопительному периоду;
– уточнения требований к содержанию схем теплоснабжения в части наличия в них оценки надежности теплоснабжения, а также наличия предложений, обеспечивающих повышение надежности теплоснабжения, мероприятий по резервированию систем теплоснабжения.
Документ находится на первом этапе рассмотрения, он закреплен за Комитетом Государственной Думы по энергетике и направлен в комитеты Государственной Думы. Комитет рассмотрит законопроект в ближайшее время в рамках подготовки к первому чтению на пленарном заседании Государственной Думы.
Что касается финансирования модернизации системы централизованного теплоснабжения, в первую очередь, теплосетевой инфраструктуры, в целом по стране, по оценкам экспертов, необходимо инвестировать от 3 до 4,5 трлн. рублей. Найти на это средства в региональных и муниципальных бюджетах в системе существующего тарифного регулирования малореально.
Привлечь необходимые инвестиции за счет средств частных и государственных компаний, инвестиционных фондов и государственных финансовых институтов развития на возвратной основе возможно или через механизм концессий, или через механизм «альтернативной котельной».
Модель “альтернативной котельной” – ценовые зоны теплоснабжения – были введены Федеральным законом от 29 июля 2017 года № 279-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении” и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения».
Суть модели в том, что определяемая в каждом поселении или районе, в каждой ценовой зоне единым центром ответственности в системе теплоснабжения становится единая теплоснабжающая организация (ЕТО). Вместо государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения устанавливается предельный уровень цены на тепловую энергию. Он определяется исходя из цены так называемой “альтернативной котельной”, то есть расчетного альтернативного источника теплоснабжения. В расчете цены “альтернативной котельной” учитываются модельные топливные затраты на производство тепловой энергии, капитальные затраты на строительство котельной и тепловых сетей, стоимость оборудования, рыночная стоимость капитала, расходы на уплату налогов, прочие расходы на производство тепловой энергии.
Дополнительным эффективным инструментом, обеспечившим устойчивость модели “альтернативной котельной” стали соглашения об исполнении схемы теплоснабжения, в которых зафиксированы темпы роста цен на тепловую энергию для потребителей и финансовые гарантии обязательств ЕТО.
В результате перехода к “альтернативной котельной” происходят значительные изменения в системе хозяйственных отношений в сфере теплоснабжения: ЕТО получает гарантии возврата инвестиций в виде долгосрочной неизменности правил ценообразования, фиксации на долгосрочный период плана инвестиций и целевых показателей функционирования системы теплоснабжения, при этом наделяется ответственностью за надежность и качество теплоснабжения по договорам теплоснабжения перед каждым потребителем и соблюдение значений параметров надежности и качества теплоснабжения. Инвестор, вкладывая средства, получает гарантию того, что государство не поменяет правила игры и в долгосрочной перспективе средства, вложенные в модернизацию теплоснабжения, вернутся к нему.
В модели “альтернативной котельной” также изменяется система ценового регулирования отрасли с переходом от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению долгосрочной динамики цен на тепловую энергию в рамках предельного уровня цены на тепловую энергию, рассчитываемого региональным органом регулирования по правилам, установленным Правительством Российской Федерации, и не зависящим от экономики конкретной теплоснабжающей организации.
Существующая практика подтверждает применимость модели “альтернативной котельной” в различных по климатическим, экономическим, социальным условиям регионах России, так и в муниципальных образованиях с различной численностью населения и разным исходным состоянием систем теплоснабжения. В этой модели сегодня работают как крупные города (в том числе, Самара, Красноярск, Пермь, Новосибирск с населением более 1 млн. человек), так и совсем небольшие, например, поселки Прогресс и Чигиринский сельсовет в Амурской области.
Опыт действующих ценовых зон теплоснабжения подтверждает, что большинство ЕТО конструктивно взаимодействует с органами местного самоуправления по формированию ценовой политики для потребителей и успешно применяют механизмы сглаживания цен. Резких скачков цен на тепловую энергию для потребителей не произошло, инвестиционная привлекательность деятельности по теплоснабжению возросла за счет создания сбалансированной системы отношений между всеми участниками теплоснабжения, основанной на экономических стимулах к повышению эффективности, надежности и качества ее функционирования.
Сегодня идет работа над актуализацией модели “альтернативной котельной”. В том числе, на это направлен и законопроект “О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении”, о котором шла речь выше. Он предусматривает утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов, отнесенных к ценовым зонам теплоснабжения, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса. Предлагаемая норма повысит качество разрабатываемых схем теплоснабжения отдельных поселений, городских округов, а также позволит принимать более обоснованные инвестиционные решения по развитию системы теплоснабжения такого поселения, городского округа.